CAPÍTULO III

EL MARCO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

En este capítulo, se procederá a estudiar el origen y la relación del término de regulación con las políticas públicas, lo cual exige la correlación vital de los conceptos de regulación política y regulación económica o economía de la regulación. El primero de estos conceptos hace alusión al desarrollo de conceptos como economía política, Estado, mercado, institución, mientras que el segundo hace referencia a algunos conceptos tales como el de precios o tarifas, modelos, instrumentos de control, consumidores, inversiones y economía de escala.

Para efectos de una mejor comprensión, se expondrá el concepto de políticas públicas en tres etapas. La primera etapa consta de una introducción acerca de la teoría de las políticas públicas, tomando como base las crónicas de clase de Agosto 10 de 2005 , realizada por la docente Carmen Ximena Holguín y el texto del docente André-Nöel Roth (2002), titulado Políticas Públicas. Formulación, Interpretación y Evaluación.

Una segunda etapa comprenderá la exposición del origen de la teoría de la regulación, para lo cual se acude al documento publicado por Eugenio Rivera Urrutia en su artículo "Las Teorías de la Regulación en las Perspectivas de las Políticas Públicas", publicado en la revista Gestión y Política Pública (Vol. XIII, No. 2 de 2004), en la que el autor realiza de manera clara y concisa, un recorrido a lo largo de los diferentes enfoques que han fundamentado las diversas proposiciones teóricas acerca de la regulación . Finalmente se cuenta con una tercera etapa, en la cual se hace referencia a la descripción de las diferentes formas de regulación en la distribución o mercantilización de los SPD por parte de las empresas y su relación con el Estado. Para la exposición de las ideas aquí consignadas, se hará referencia a los documentos publicados por el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) de la Universidad del Pacífico (Distribución Eléctrica en el Perú: Regulación y Eficiencia), CRA (Marco Teórico de la Regulación y El Estado del Arte de la Regulación en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia) y la CEPAL (La Regulación de la Prestación Privada de Servicios Relacionados con el Agua), los cuales de manera clara esbozan y explican los principios esenciales para formular un marco normativo adecuado para el sector de SPD.

3.1. ¿Qué son las Políticas Públicas?

Varela (2005) ofrece una primera descripción acerca del origen y justificación de las políticas públicas, para lo cual afirma que

"Las Políticas Públicas en sus inicios estuvieron orientadas por el pragmatismo de orientar la discusión sobre la manera como se ejecutan las decisiones por parte del Estado. Su nacimiento se relaciona con la Escuela de Negocios Americanos en su intento de resolver el vacío existente en la interacción Empresa-Estado; en este sentido, la Política Pública nació como un componente de la administración en la medida en que se da una relación entre lo político y lo económico"

Es así como las Políticas Públicas surgieron entonces, de acuerdo con lo referido por el profesor Varela, como un componente de la administración, en la medida en que se da una relación entre lo económico y lo político. Desde los grupos dominantes, es vista bajo dos referentes, uno que hace referencia a las Demandas Sociales, y otro que surge como una respuesta del Estado. Mills (1956) a través de su libro Las Élites del Poder planteó la hipótesis de que la respuesta del Estado a las demandas de la sociedad no dependen de las necesidades que la sociedad muestra, sino que la agenda le es construida a los gobernantes por las demandas sociales a través de los grupos de presión. En Norteamérica, los grupos de presión consolidados hacia la década de los años cincuenta fueron

1. Las Corporaciones Económicas, las cuales asumían formas gremiales, por lo que tenían gran influencia en la construcción de las políticas públicas (en el caso colombiano, se destaca como ejemplo dentro de dicho período de tiempo, la ANDI y la Federación Nacional de Cafeteros).

2. Los Sindicatos, especialmente la AFL – CIO que optaron por la figura de representación de intereses desde un representante de oficio, lo que significó que nadie podía ejercer un oficio sin registro, es decir una especie de licencia que actuaba como condicionante para la entrada de las personas. Sus principales características fueron las relativas al control de la fuerza de trabajo, el poder económico y la influencia en las elecciones.

3. Las Elites de Representación Regional, las cuales favorecían el desarrollo de unas regiones sobre otras (en el caso colombiano, se cita a la bancada costeña, quienes ejercían gran poder en el cabildeo de las cuotas políticas).

Mills también planteó con respecto a los beneficios de las Políticas Públicas que los pobres no eran los principales beneficiarios de los programas, dada su baja visibilidad política; ello estaba sustentado en gran medida por sus escasos niveles de organización (lo que, en últimas, generaba un electorado apático y su consideración como interlocutores ilegítimos para la clase política). En contraposición con lo anterior, Mills destaca que los grandes gremios eran quienes aparecían como los beneficiarios principales de los programas de la lucha contra la pobreza. Lo anterior rompe con el paradigma de que el Estado toma una serie de decisiones racionales; el Estado se configura como un actor pasivo que reacciona según la capacidad de influencia de los grupos de presión (Políticas Publicas Reactivas). En caso contrario, el Estado no sólo responde a las demandas de la sociedad; sino que hay un componente de Política Pública que obedece a las necesidades de las elites (Políticas Públicas Proactivas).

Varela (2005) propone que no se puede reducir la política pública a la díada demanda – Estado, sino que se debe tener en cuenta por lo tanto la demanda de las elites (la cual en el trasfondo puede responder a una demanda de la sociedad); su propuesta se legitima cuando se socializa a la población. En este sentido, se plantea que la legitimidad está referida al acatamiento voluntario de la política; la persuasión juega un papel muy importante en este aspecto en la medida en que se relaciona con la retórica de que los intereses de ciertos grupos están siendo representados en una política determinada.

3.1.1. El Campo Disciplinario de las Políticas Públicas

Puede entenderse al campo disciplinario de las políticas públicas como el conjunto de programas o cursos de acción (esto en la medida en que permiten visualizar al Estado como un actor que, a partir de la concreción de decisiones políticas) que propende por generar ciertos cambios tanto en los distintos escenarios de la sociedad como en los comportamientos de los ciudadanos. Al definir las políticas públicas como programas o cursos de acción, entra en el escenario de la discusión la relación medios – fines, es decir los caminos a seguir para la consecución o el logro de ciertas metas; el logro de las metas propuestas requiere de la movilización de recursos humanos, técnicos y económicos en una temporalidad definida.

Acerca de lo anterior, Holguín (2005) manifiesta que:

"Al abordar una definición más de tipo personal sobre las políticas públicas, me atrevería a considerar que éstas son un campo de acción de las autoridades públicas o actores institucionales (elites) a fin de transformar una situación concreta que no opera de manera coherente con las necesidades o intencionalidades de ciertos grupos sociales, económicos o políticos, a través de la definición de unos objetivos que conducirán a la realización de unas metas dadas (medios – fines). En este orden de ideas, las políticas públicas implican distintos campos de intervención, cada uno con sus propias particularidades"

Una vez definidas las políticas públicas como programas o cursos de acción, se contextualiza el ciclo de la política pública, el cual es un modelo de análisis con una linealidad lógica que trata de descomponer un problema en el numero de partes, etapas o consecuencias lógicas que sean necesarias, aunque este ciclo, como esquema racional, no ocurre fielmente en la sociedad. El "Policy Cycle" es una herramienta propuesta por Jones (1970) que permite distinguir cinco etapas o fases en la vida de una política pública, las cuales se describen en el Cuadro 2.

Aunque el modelo de análisis del Policy Cycle propuesto por Jones resultó de una considerable relevancia debido a su lógica aplicada como también gracias a la propuesta de descomponer el problema en diversas partes con el fin de profundizar el análisis, debe mencionarse que conserva un conjunto de debilidades, a saber:

 El ciclo de la política se presenta como un esquema racional – lineal que, si bien da una orientación sobre el ciclo como un modelo de análisis "ideal", tiende a ser distinto en una realidad dada.  Su visualización como un tipo ideal, lo que pone de manifiesto una secuencialidad dentro del proceso. Si se parte de la premisa de que la realidad social, política, económica, cultural, etc., es cambiante, el ciclo de una política, puede tomar cualquiera de ellos como referentes iníciales e incluso retroalimentarse mutuamente en un momento dado.

 Al ser un enfoque esquemático centrado en resultados concretos, no permite dar cuenta del proceso y de la dinámica propia que se gesta en cada una de las etapas del ciclo, reduciendo la política a un conjunto secuencial, más que a un conjunto interrelacionado de hechos subyacentes en la realidad, que pueden transformarla de una etapa a otra.  No reconoce que la ex ante y concurrente (proceso) como alternativas viables y necesarias dentro de una política. Al considerar la evaluación como una etapa final no permite corregir las variables críticas que pueden afectar la consecución de las metas esperadas o reformular aquellas que, por su intencionalidad, desbordan la realidad o el contexto de aplicación.  El enfoque se muestra como un modelo de arriba hacia abajo (top down) que da preponderancia a la visión o lógica del decisor; no muestra el papel que pueden tener los actores a través de sus propios imaginarios, lógicas, interpretaciones, valores y sentidos en relación a la política. En este caso, el modelo se mostraría más de abajo hacia arriba (bottom up). Posibilitar este último modelo, permite a los actores redefinir los marcos normativos y proponer estrategias distintas a las visualizadas desde el imaginario del decisor, de tal manera que ello permita a los actores redefinir sus problemas a partir de sus propias representaciones.

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